BIZONYÍTÁS AZ ÉPÍTÉSHATÓSÁGI ELJÁRÁSBAN

BIZONYÍTÁS AZ ÉPÍTÉSHATÓSÁGI ELJÁRÁSBAN

Írta: Dr. Boros Anita

2010.07.08.

Utolsó frissités ( 2010.07.24. )

A bizonyítás minden eljárásjog releváns kérdése. A közigazgatási jog egyik prominens ágazataként az építésügyi igazgatás is sajátos, az általánostól eltérő szabályozással rendelkezik. A közigazgatási hatósági eljárás alapjogszabálya a Ket., melyhez képest az ágazati jogszabályok az adott szakigazgatási terület sajátosságaira figyelemmel eltérő szabályokat állapítanak meg. Ezek az eltérőségek az eljárásjog területén a legkézenfekvőbbek.   Az építésügyekben az 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) értelmében telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges. Az építéshatósági eljárásban, egyéb közigazgatási eljáráshoz hasonlóan, az ágazati sajátosságokra figyelemmel speciális bizonyítási szabályokat intézményesítenek a jogforrások, de ez ne jelenti azt, hogy a Ket. bizonyítási szabályait figyelmen kívül kellene hagyni, sőt a hatósági jogalkalmazásban a Ket-től való eltérés csak akkor lehetséges, amennyiben a Ket. azt kifejezetten lehetővé teszi.[1]   A Ket. alapelvi rendelkezései szerint a közigazgatási hatóság az eljárás során az érintett ügyre vonatkozó tényeket veszi figyelembe, minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza. Ennek keretében a hatósághivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, ugyanakkor a tényállás tisztázása során minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie.   A Ket. bizonyítási szabályai meglehetősen felduzzadtak az elmúlt időszakban,megnehezítve a jogalkalmazók és az ügyelek munkáját is: sajnálatos módon olyan szabályok is megfogalmazásra kerültek a Ket-ben, melyeknek gyakorlati jelentősége egy általános jogszabály vonatkozásában elenyésző (pl. romlandó dolog lefoglalása, vagy személy megfigyelése).   A bizonyítás fogalma szűken és tágan is értelmezhető: amennyiben a bizonyítást nem csupán a szorosabb értelemben vett tényállás-tisztázási cselekmények körében vizsgáljuk, akkor a bizonyítás körébe sorolandó minden olyan hatósági eljárási cselekmény, amely közvetetten kapcsolódik csak a tényállás tisztázásához, de a döntéshozatalhoz elengedhetetlen. Ilyen például az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) értelmében az ügyfélképességvizsgálata: az építésügyi hatósági engedélyezési eljárásban ugyanis külön vizsgálat nélkül ügyfélnek minősül a kérelem tárgya szerinti ingatlannal rendelkezni jogosult, de  minden esetben vizsgálni kell a közterület kivételével a közvetlenül szomszédos - az eljárással érintett ingatlannal, ingatlanokkal közös határvonalú (telekhatárú) - telekkel rendelkezni jogosult, valamint a tervező, a felelős műszaki vezető, az építési műszaki ellenőr, az építésügyi igazgatási szakértő, az építésügyi műszaki szakértő és a vállalkozó kivitelező ügyfélképességét.   A Ket. 50. §-a szerint a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállásttisztázni. Ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. A hatóság a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást. A bizonyítási eljárásba alapvető szabály, hogy a hatósági eljárásban csak olyan bizonyíték használható fel, amely alkalmas a tényállás tisztázásának megkönnyítésére. Figyelemmel azonban arra, hogy a legtöbb ágazati eljárásban sajátos bizonyítékokra illetve bizonyítási eljárásra van szükség, a Ket. csak példálózva (és nem taxatív módon) határozza meg a bizonyítékok körét. Ennek megfelelően bizonyítékul használható különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemléről készült jegyzőkönyv, a szakértői vélemény, a hatósági ellenőrzésen készült jegyzőkönyv és a tárgyi bizonyíték. Fő szabály szerint a hatóság szabadon választja meg az alkalmazandó bizonyítási eszközt, de törvény előírhatja, hogy a hatóság a határozatát kizárólag valamely bizonyítási eszközre alapozza, továbbá törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyekben kötelezővé teheti valamely bizonyítási eszköz alkalmazását, illetve előírhatja valamely szerv véleményének a beszerzését is.   Az építéshatósági eljárásban különös jelentőséggel bír a szakértő tevékenysége, az okirati bizonyítás, a szemle, valamint egyes esetekben az ügyfél nyilatkozata is. A szakértői bizonyítás tekintetében kiemelendő, hogy a szakértő nem szakhatóság és a szakhatóság nem szakértő. Sajnálatos, hogy a Ket. 58.§ (2) bekezdése szerint nincs helye szakértő kirendelésének, ha törvény vagy kormányrendelet ugyanabban a szakkérdésben szakhatóság állásfoglalásának beszerzését írja elő. Ez azért érdekes kérdés, mert eljárásjogi funkcióját tekintve a szakértő és a szakhatóság eltérő szerepet játszik a hatósági eljárásban. A szakhatóság jogszabályban meghatározott közigazgatási szerv – akinek állásfoglalása kötelezi az eljáró közigazgatási szervet -, míg a szakértő a bizonyítási eljárásban az ügyfél valamint a hatóság által is igénybe vehető bizonyítási eszköz – ám véleménye nem kötelező az eljáró hatóságra nézve. A Ket. általános felhatalmazása szerint ha jogszabály meghatározott szakértő igénybevételét írja elő, úgy ezt a szervezetet, intézményt, testületet vagy személyt kell szakértőként kirendelni, egyéb esetekben pedig az igazságügyi szakértői tevékenységről szóló törvény szerint igazságügyi szakértői tevékenység végzésére jogosult szakértőt rendelhet ki. A fentiekben hivatkozott felhatalmazásra figyelemmel az Étv. 32. §-a intézményesíti az építési műszaki szakértői tevékenységet. E szerint építésügyi műszaki szakértői tevékenység az épített környezet alakításával és védelmével kapcsolatos műszaki jelenségek ok-okozati összefüggéseinek magas szakmai színvonalú értékelése, ezen belül a vitatott esetek megítélése, a hibák, károk, illetve ezek okainak feltárása; és mindezekkel kapcsolatban szakértői vélemények készítése, továbbá a külön jogszabály szerinti esetenként kapcsolódó tevékenységek. Az építészeti-műszaki tervezési, valamint az építésügyi műszaki szakértői tevékenységet folytató személy csak olyan szakterületen végezhet tervezési vagy szakértői munkát, amelyhez a törvény szerint megfelelő tervezői vagy szakértői jogosultsággal rendelkezik. Az építésügyi igazgatási szakértői tevékenység az építésügyi hatósági engedélykérelem és mellékleteinek benyújtásra történő előkészítésének folytatása. Építészeti-műszaki tervezési, valamint építésügyi műszaki szakértői tevékenységet az folytathat, aki rendelkezik a névjegyzéket vezető szerv engedélyével. A névjegyzéket vezető szerv annak engedélyezi az építészeti-műszaki tervezési, illetve építésügyi műszaki szakértői tevékenység folytatását, aki nem áll az ilyen tevékenységet kizáró foglalkozástól eltiltás hatálya alatt, büntetlen előéletű, továbbá szakirányú felsőfokú végzettséggel és szakmai gyakorlattal, valamint megfelel az abban meghatározott egyéb feltételeknek. Az R. 8. § -a szerint az építésügyi hatóság eljárásában a tényállás tisztázása érdekében az ügy jellegétől függően elsősorban építésügyi műszaki szakértőt vesz igénybe, míg az építtető az építésügyi hatósági engedélykérelem szakszerű előkészítése érdekébenépítésügyi igazgatási szakértőt vehet igénybe. Az építésügyi igazgatási szakértő nyilatkozatában igazolja, hogy a)      az építésügyi hatósági engedélykérelem és annak mellékletei megfelelnek az Étv.-ben, az R-ben és az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról rendeletben, valamint az építményfajta engedélyezésére vonatkozó külön jogszabályban előírtaknak, b)      az Étv. 36. § (1) bekezdésében meghatározottak teljesültek, c)      a tervezett építményre, építési tevékenységre a külön jogszabályban előírt építésügyi követelmények teljesültek, d)      mely szakhatóság előzetes állásfoglalása áll rendelkezésre, e)      az építésügyi hatósági engedélyezéshez szükséges adatok, állásfoglalások, vélemények és dokumentációk rendelkezésre állnak.   Jogi személy, illetőleg jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet akkor végezhet ilyen szakértői tevékenységet, ha tagja vagy vele munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló más személy rendelkezik igazgatási szakértői jogosultsággal, és ez a tag, személy részt vesz a tevékenység ellátásában. A szakértői vélemény jogszabály-ellenességének, valótlanságának, vagy a fentiekben említett együttműködési kötelezettség megszegésének igen súlyos szankciói vannak: ilyenkor az építésügyi hatóság e tényt köteles bejelenteni – az Étv. kógens szabályként rendelkezik a kérdésről- az építésügyi igazgatási szakértői névjegyzéket vezető szervnek.   A szakhatóságok szerepére visszatérve azok nem bizonyítási eszközük és állásfoglalásuk nem bizonyíték. Egyesek a szakhatósági közreműködést ún. együttdöntési eljárásnak hívják, hiszen az eljáró hatóság nem hozhat olyan döntést, amely ellentétes lenne bármelyik közreműködő szakhatóság állásfoglalásával. A Ket. 44. § (1) bekezdése értelmében törvény vagy kormányrendelet az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság számára előírhatja, hogy az ott meghatározott szakkérdésben más hatóság (szakhatóság) kötelező állásfoglalását kell beszereznie. E felhatalmazás alapján az R. 6. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Kormány az építésügyi hatóságnak az 5. melléklet szerinti első- és másodfokú építésügyi hatósági eljárásaiban, az 5. mellékletben meghatározott feltételek esetén és szakkérdésben, az 5. melléklet szerinti hatóságokat szakhatóságként jelöli ki.     A Ket. értelmében, ha törvényvagy kormányrendelet azt lehetővé teszi, az ügyfélnek az eljárás megindítása előtt - a szakhatósági eljárásért fizetendő illeték vagy díj megfizetése mellett - benyújtott kérelmére a szakhatóság a szakhatósági állásfoglalásra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával - az ügyfél meghatározott joga érvényesítésére irányuló eljárásban, törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott időpontig felhasználható - előzetes szakhatósági állásfoglalást ad ki. A hatóság a kérelemhez benyújtott előzetes szakhatósági hozzájárulást szakhatósági állásfoglalásként használja fel. Az R. ennek megfelelően lehetővé teszi, hogy az ügyfélnek az eljárás megindítása előtt benyújtott kérelmére a szakhatóságként kijelölt hatóság előzetes szakhatósági állásfoglalást adjon ki. Az építtető által tehát a kérelem mellékleteként benyújtott hat hónapnál nem régebbi előzetes szakhatósági állásfoglalást az építésügyi hatóság eljárásában szakhatósági állásfoglalásként elfogadja, ha a hozzá, illetve a szakhatósághoz korábban benyújtott kérelem és a hozzá tartozó építészeti-műszaki dokumentáció tartalma azonos, és azt a szakhatóság azonosítószámmal, keltezéssel, aláírással és bélyegzőlenyomattal látta el.   Az építésügyi hatóság a szakhatóságot szakhatósági állásfoglalás beszerzése érdekében az eljárás megindulását követően nyolc munkanapon belül megkeresi a szakhatóságot érintő, az állásfoglalás megadásához szükséges melléklet, illetve dokumentáció egyidejű megküldésével. Szakhatóság közreműködése esetén a szakhatóság az állásfoglalása kiadása során a véleményezett építészeti-műszaki tervdokumentáció egy példánya fedlapját az állásfoglalásával megegyező azonosítószámmal, keltezéssel, aláírással és bélyegzőlenyomattal, a dokumentáció valamennyi tervlapját bélyegzőlenyomattal látja el és azt a szakhatósági állásfoglalással együtt megküldi az eljáró építésügyi hatóságnak. Összevont építésügyi hatósági eljárásban, valamint az integrált építésügyi hatósági eljárásban az építésügyi hatóság és a szakhatóság köteles az engedélyezési feltételek egyeztetés útján való megállapítására. Az egyeztetés módjáról és határidejéről a szakhatóságot a szakhatósági megkeresés megküldésével kell értesíteni.     Speciális bizonyítéknak tekintendő az építéshatósági eljárásban a tervtanács szakmai véleménye. Az R. 7. § (1) bekezdése szerint uyanis az építésügyi hatósági engedélyezési eljárást a településrendezési és az építészeti-műszaki tervtanácsokról szóló kormányrendeletben meghatározott esetben az abban meghatározott tervtanács véleményezési eljárása előzi meg. Az építésügyi hatóság a döntése meghozatalához szükséges tényállás tisztázása érdekében bizonyítási eszközként az építésügyi hatósági engedélykérelem benyújtásakor rendelkezésre álló és jogszabályon alapuló építészeti-műszaki tervtanácsi szakmai véleményt - különös tekintettel az építészeti minőséggel, az értékvédelemmel, valamint a környezethez való illeszkedéssel kapcsolatosakra - bizonyítékként veszi figyelembe. Ez a bizonyíték különös jelentőséggel bír a bizonyítékok szabad bizonyítási erejére figyelemmel, hiszen az R. a tervtanácsi szakvéleményt kiemelve a bizonyítékok közül, kimondja, hogy a hatóság az építésügyi hatósági engedélyezés során jogszabályban meghatározott körben - különösen az Étv. 31. § (5) bekezdése szerinti követelmények érvényre juttatásának érdekében - a rendelkezésre álló tervtanácsi vélemény figyelembevételével, az engedély megadását feltételekhez kötheti, illetve az engedély megadását megtagadhatja.   Szintén jelentőséggel bíró bizonyítási módszer az építéshatósági eljárásban a szemle. Az engedélykérelem elbírálása során az építésügyi hatóság köteles helyszíni szemlét tartani. Az építésügyi hatóság - az elvi engedély kivételével - az építésügyi hatósági engedély hatályának lejárta előtt legalább két hónappal helyszíni szemlét tart, ha az építtető - a külön jogszabály szerint - nem jelentette be az építőipari kivitelezési tevékenység megkezdését. Az építésügyi hatóság az építésügyi hatósági döntés meghozatalához szükséges tényállás tisztázásának keretében az építési tevékenység helyszínén, valamint annak környezetében vizsgálja a döntés meghozatalának feltételeit, különös tekintettel az illeszkedés követelményeire.   A fentiekben említettük, hogy a bizonyítási eljárás során jelentőséggel bír az ügyfél nyilatkozata is. Az ügyfélképesség vizsgálatát követően az eljárás egyéb résztvevői kötelesek az R. alapján nyilatkozattételre. A tervezői nyilatkozat tartalmazza a) a felelős tervező és a szakági tervezők nevét, címét, jogosultságuk számát; b) az általuk tervezett építési tevékenység, illetőleg dokumentáció (rész) megnevezését, az építtető nevét, megnevezését; c) a tervezett építési tevékenység ca) helyét, az ingatlan címét, helyrajzi számát, cb) megnevezését, rövid leírását (tartalmát), jellemzőit, cc) környezetének meghatározó jellemzőit, védettségi minősítését; d) az a) pontban megnevezett tervezők aláírását.   A tervezőnek nyilatkoznia kell továbbá arról is, hogy a) az általa tervezett építészeti-műszaki megoldás megfelel a vonatkozó jogszabályoknak, általános érvényű és eseti előírásoknak, b) a jogszabályokban meghatározottaktól eltérés engedélyezése szükséges-e, c) a vonatkozó nemzeti szabványtól eltérő műszaki megoldás alkalmazása esetén a szerkezet, eljárás vagy számítási módszer a szabványossal legalább egyenértékű, és d) az adott tervezési feladatra azonos módszert alkalmazott a hatások (terhek) és az ellenállások (teherbírás) megállapítására és azt a tervezés során teljes körűen alkalmazta, e) az építmény tervezésekor alkalmazott műszaki megoldás az Étv. 31. § (2) bekezdés c)-h) pontjában meghatározott követelményeknek megfelel, f) egyeztetett-e a szakhatóságokkal és az érintett közműszolgáltatókkal, mi az egyeztetés tartalma, g) a betervezett építési célú termékeknek - jogszabályban meghatározott esetekben - mi a vonatkozó jóváhagyott műszaki specifikáció típusa és száma, h) az építési, bontási tevékenységgel érintett építmény tartalmaz-e azbesztet, i) az általa tervezett építmény megfelel az energetikai követelményeknek és az ezt igazoló energetikai számítást a külön jogszabályi előírások szerint elkészítette.   A felelős műszaki vezető a használatbavételi vagy fennmaradási engedély kérelmezése, vagy a használatbavételi bejelentés előtt egyeztet az érintett közműszolgáltatóval, majd az építmény használatbavételi vagy fennmaradási engedély iránti kérelméhez, vagy a használatbavételi bejelentéshez a felelős műszaki vezetőnek szakterületére vonatkozóan az építőipari kivitelezési tevékenységről szóló kormányrendelet szerinti nyilatkozatot kell mellékelnie. Ha az építőipari kivitelezési tevékenységet több vállalkozó kivitelező végezte, illetve ennek megfelelően több felelős műszaki vezető irányította, az építtető vagy helyszíni megbízottja (az építési műszaki ellenőr) köteles gondoskodni arról, hogy az összes felelős műszaki vezetői nyilatkozat - a használatbavételi engedélyezési eljárás során - az építési napló részeként szükség esetén az építésügyi hatóság rendelkezésére álljon. Fennmaradási engedélyezéskor felelős műszaki vezető hiányában építésügyi műszaki szakértő nyilatkozata szükséges. A felelős műszaki vezető, illetve szükség esetén az építésügyi műszaki szakértő a használatbavételi engedély kérelmezését vagy a használatbavétel bejelentését, illetve a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtását megelőzően - érintettsége esetén - beszerzi a kéményseprő-ipari közszolgáltató nyilatkozatát arról, hogy a kivitelezett égéstermék-elvezető megfelel-e a szakszerűség követelményeinek.   A hatósági eljárások jelentős része jobbára okirati bizonyításon alapul. Ez a gyakorlat az építéshatósági eljárásban is érvényesül. Az építésügy, a településfejlesztés és -rendezés körébe tartozó dokumentációk központi nyilvántartásáról szóló 277/2008. (XI. 24.) Korm. rendelet szerint a rendelet hatálya alá tartozó dokumentációk országos központi tervtárának fenntartásáról, valamint a rendelet hatálya alá tartozó dokumentációk megőrzéséről és közérdekű hasznosításáról az építésügyért felelős miniszter a VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Nonprofit Kft. (a továbbiakban: VÁTI) által működtetett országos illetékességű Dokumentációs Központ útján gondoskodik. A rendelet hatálya az építésügy, a településfejlesztés és -rendezés körébe tartozó dokumentációkra terjed ki. A dokumentumokat –fő szabály szerint- PDF (Portable Document Format) vagy az elektronikus ügyintézési eljárásban alkalmazható dokumentumok részletes technikai szabályairól szóló külön jogszabályban előírtaknak megfelelő formátumban kell a Dokumentációs Központ részére elektronikus úton, ügyfélkapun keresztül 100 MB terjedelemig, vagy - 100 MB terjedelem felett minden esetben - csak egyszer írható elektronikus adathordozón postai úton átadni. Kérésre a Dokumentációs Központ a dokumentumállományába betekintést biztosít, abból adatokat szolgáltat, illetve arról másolatot ad a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezései szerint. A bizonyítás szempontjából igen fontos, hogy a Dokumentációs Központ az ügyfél megbízása alapján más dokumentációs, illetve adattárakból dokumentációkat, közérdekű adatokat szerezhet be, felmérést készíthet, továbbá meghatározott fejlesztési, beruházási célokhoz kapcsolódóan lehetőségeket vizsgálhat, tárhat fel. A Dokumentációs Központ szolgáltatásaiért fizetendő díjak tekintetében díjként csak a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezései szerinti (sokszorosítási, másolási) költségek számíthatóak fel.   A Ket-ben és az építésügyi hatósági nyilvántartásokban nevesített bizonyítékokon kívül a hatósági eljárásban kiemelt szerepet kapnak az egyes nyilvántartásokban szereplő adatok is. A hatóság által hivatalosan ismert tényeket ugyanis nem kell bizonyítani. A Ket-szerint az ügyfél azonosításához szükséges adatok kivételével az ügyféltől nem kérhető olyan adat igazolása, amely nyilvános, vagy amelyet valamely hatóság, bíróság vagy a Magyar Országos Közjegyzői Kamara jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. Az adatszolgáltatás iránti kérelmet öt munkanap alatt kell teljesíteni. Az építésügy körébe tartozó egyes hatósági nyilvántartásokról szóló 255/2007. (X. 4.) Korm. rendelet szerint az elsőfokú építésügyi hatóság vezeti a helyi építészeti értékek védelmével kapcsolatos nyilvántartást, az építmények nyilvántartását, a felvonók és mozgólépcsők (mozgójárdák), valamint az ezekhez kapcsolódó intézkedések nyilvántartását valamint az építésügyi hatósági eljárások során kiszabott építésügyi és eljárási bírságok, valamint azok behajtásának nyilvántartását. Az elsőfokú építésfelügyeleti hatóság vezeti az építésfelügyeleti ellenőrzések jegyzőkönyveit, az ellenőrzés során feltárt jogsértő építésügyi cselekmények nyilvántartását, a kiszabott építésfelügyeleti bírságok és azok behajtásának nyilvántartását, valamint az építési tevékenység megkezdésével kapcsolatos adatok nyilvántartását. A településtervezői, építészeti-műszaki tervezői, az építésügyi műszaki szakértői névjegyzéket, továbbá az elkülönítetten vezetett névjegyzékeket a területi építész, illetve a területi mérnöki kamarák vezetik. Az építési műszaki ellenőrök, valamint a felelős műszaki vezetők névjegyzékét a területi kamarák vezetik külön jogszabályban megállapított eljárásban és adattartalommal.   Felhasznált jogszabályok: 1997. évi LXXVIII. törvény 2004. évi CXL. törvény 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet 277/2008. (XI. 24.) Korm. rendelet 255/2007. (X. 4.) Korm. rendelet [1]A közigazgatási eljárás bizonyításával kapcsolatban ld. részletesen: Boros Anita: Bizonyítás a közigazgatási eljárásjogban I.(Monográfia), 2010, Közlöny Kiadó, Budapest, 164 p. és II. 260 p.